作为“后来者”的中国，南极治理“压力山大” | 社会科学报

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南极治理

我国参与南极治理相对较晚，属于“后来者”，在人类发现南极约160年后，1980年才首次派遣科研人员赴南极考察；在南极条约体系运行25年后，1985年才成为南极条约协商国。

原文 ：《中国参与南极治理正当其时》

作者 | 北京大学国际关系学院博士后  王婉潞

图片 | 网络

“后来者”的劣势集中体现在南极治理机制的建章立制上。在我国1985年加入南极条约体系时，南极治理的原则规范、制度框架、决策程序都已基本确定。我国没有参与南极条约体系最核心的制度设计，我国的某些理念和诉求并没有体现在其中。“后来者”的劣势还体现在外界对我国参与南极的妄加猜测上。我国这样体量超大、强劲崛起的国家参与南极治理，必然会导致南极治理的权力格局发生变化。更何况在过去三十年间，我国大幅度增加南极研究经费，不断扩大我国在南极的物质存在。这一系列变化导致外界对我国的动机有所疑虑。为何中国要大力投入南极事业？有什么“不可告人”的目的？对我国动机的无端猜测，是我国在全球各层面遭受压力的一个缩影。

南极治理正处于“建制”与“改制”的关键时期

不过，作为南极治理中的“后来者”，我国也享有一定的优势。其一，我国没有历史包袱。在19世纪，西方列强在南极大量捕捞海豹，南极半岛到处是恐怖的海豹炼油厂，大肆捕捞导致一些物种灭绝；20世纪四五十年代，阿根廷、智利、英国为争夺南极领土主权而险些发生武装冲突；20世纪七八十年代，为争夺南极海洋生物资源和南极大陆的矿产资源，以美国和苏联为代表的南极协商国之间展开激烈的博弈。中国没有这些历史污点和历史包袱。相反，1984年我国第一支南极科学考察队秉持“为人类和平利用南极做贡献”的理念奔赴南极。轻装上阵，高扬“人类命运共同体”理念参与南极治理，这是我国的优势。其二，我国可以谋定而后动，充分发挥“后发优势”。我国不是如美国那样的南极头号强国，甚至在21世纪之前，我国算不上南极大国。不过，自从1985年我国参与南极治理机制以来，长期的观察使我们能够清楚地知道哪些理念和政策是符合历史潮流和国际期待的、哪些是悖逆历史潮流和国际期待的，这有利于我国提出合情合理合法的南极参与政策。

当前，南极治理正处于“建制”与“改制”的关键时期。在建制与改制的问题上，各国有不同的诉求。老牌协商国极力保护已有南极治理权利不受侵害，新兴协商国则加强本国的南极存在，竭力将本国的利益诉求引入南极治理机制中。除了协商国之外，国际社会中还有一些外围观察者，它们一直关注着南极事务的动态。在20世纪80年代，以马来西亚为首的第三世界否认南极条约体系的合法性，试图以联合国为中心的全球性机制替换俱乐部属性的南极条约体系。全球性机制的倡议顺应了国际民主化的诉求，对南极条约体系造成重大冲击。这一历史事件表明，在协商国这一小集团之外，整个国际社会都在默默观察南极治理。因此，我国不能从一国的角度来思考南极问题，应“以天下观天下”，满足国际社会的合理诉求，才能取信于国际社会，进而维护南极条约体系的平稳运行。

在现有南极治理框架下“增量改进”

在参与南极治理中，当前我国亟待解决的问题是如何下好“后手棋”与“先手棋”，即如何参与南极的制度建设、如何讲好中国的南极故事。维持南极条约体系的稳定是维护南极秩序的根本，我国应在现有南极治理框架下“增量改进”。具体而言，可以在以下三个方面发力。

第一，我国参与南极治理的实力不断增强，参与力度也与日俱增，需要国家层面出台南极战略，以整合资源，开展系统性的南极活动。长期以来，我国的南极活动由国家的“五年规划”指导，目前已进入“十三五”规划时期。对于南极活动来说，五年规划在短期内较为有效，具有目标明确的优势。但是，南极的五年规划基本以基础设施建设为主，缺少全局性与系统性。放眼全球，几乎所有南极大国都已制定南极战略。对于我国来说，尽早推出南极战略有两个功用，即对内整合资源、对外消除疑虑。对内而言，目标清晰的南极战略将有助于统筹各种资源，例如建立南极事务平台，有效协调外交部、自然资源部、农业部、文化和旅游部等各相关部门，提高我国参与南极事务的能力；建立极地研究网络，将不同部门、不同领域的专家学者整合起来，提高南极研究水平，服务于我国的南极制度建设。对外而言，长期以来我国因没有明确的南极战略而备受外界质疑，清晰地宣示我国的南极战略目标，表达维护南极条约体系稳定的决心，有助于消除外界的妄加揣测与无端指责。

第二，我国参与南极治理的建制与改制可以从环境保护、生物勘探、南极旅游等三个议题入手。这三个议题是当前南极治理中的焦点议题，也是没有得到解决的问题。环境保护是未来赢得南极治理的关键。在环保问题上，我们需要加强科研投入，培养科研人才。对于生物勘探和南极旅游来说，目前越来越多的非政府组织和企业涌入南极，如何整合非政府组织和企业资源、扶植国内非政府组织与企业参与南极治理，是我国长期忽略的问题。以南极旅游为例，我国目前是全球第二大南极旅游国。作为大国，我国不能只关注国家在南极旅游市场的份额，我们还应该提供解决南极旅游问题的新思路和新办法，提供一些创新型的国际公共产品。如由我国旅游企业先行，参与南极旅游治理，在掌握一手资料与治理经验后，与政府共同为南极条约体系制定南极旅游制度。如此，形成我国南极治理的合力，推动南极治理的制度建设。

第三，在南极治理中积极倡导“人类命运共同体”理念，既表达我国维护现有南极秩序的决心，又展现出我国的大国担当。南极治理困境的根源在于现有的南极治理机制奉行两套相互矛盾的价值理念，既有维护全人类利益的公共利益考量，又有各国的私利考虑。南极治理机制的长期停滞表明需要注入新的价值理念。倡导“人类命运共同体”理念，以共商共建共享的全球治理观参与南极治理，反过来以参与南极治理的经验来推动我国的全球治理能力。

文章原载于社会科学报第1618期第3版，未经允许禁止转载，文中内容仅代表作者观点，不代表本报立场。

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